作者：南风窗发表时间：2009年09月07日 (1周前)

  傅景亮

  西藏地处中国的西南部，具有独特的历史地理价值。西藏建设的情况如何直接关系到边疆的安全与稳定，经过多年特别是近年来中央、西藏和各个援建省份的共同努力，西藏乡镇建设有了长足的发展，特别是自去年“3·14事件”之后，西藏明显加快了政治、经济、社会各个方面的建设步伐。

  笔者在调研中发现，在内地大部分乡镇基层政权出现弱化的趋势下，西藏乡镇政府的行为中规中矩，究其原因，西藏地区的乡镇政府具有独特的激励机制和约束机制，从而在一定程度上有助于西藏地区的安全与稳定，同时又需要加强西藏乡镇政府的治理创新能力。

  独特的激励机制与约束机制

  在现代化进程中特别是社会转型阶段，西藏的社会矛盾开始凸显，并且与族群矛盾开始结合在一起，特别是社会矛盾转换为族群矛盾的可能性增长，从而使得民族地区的矛盾愈益复杂化。社会矛盾和族群矛盾的相互强化对西藏乡镇基层政权形成了一种巨大的压力。

  西藏地区的乡镇政府具有不同于内地的激励机制和约束机制，激励机制和约束机制并存，而且在某种程度上相互转换，既推动了西藏地区乡镇政府建设，又产生了一定的制约作用。

  首先是社会性因素。西藏民主改革推动了其现代化的步伐，如今大部分乡镇都呈现出一片现代的景象。在江孜县达玛节，笔者注意到各个角落无不充斥着现代化的商品，包括物质产品和精神产品。但是，西藏的现代化仍然远远滞后于内部地区，最主要体现在社会结构方面。可以说，社会结构既有现代性的一面，又有传统性的一面，而且在某种意义上，表面的现代化掩饰不了西藏社会骨子中的传统性。如何有效地汲取传统的资源，有效地应对传统权威的挑战，如何才能推动现代性因素的成长，成为乡镇政府必须考虑的问题。

  其次则是价值性因素。民族区域自治制度赋予了民族自治地区专有的自治权，毋庸置疑，中国民族区域自治制度的确推动了民族地区的发展。但是，民族区域地区的自治仍有其限度，特别是一些具体的政策和措施妨碍了自治权的实施，从而在一定程度上制约了其发展。对于西藏地区而言，如何通过完善民族区域自治制度保护自然资源和生态环境，促进西藏地区的社会经济文化的发展，从而保护少数民族的合法权益，则直接涉及自治与发展双重价值的合理界定。

  再次则是体制性因素。一般而言，内地乡镇政府呈现为一种“经济压力型体制”，即经济增长是内地乡镇政府的工作中心，也是衡量乡镇政府工作的主要指标。相对而言，西藏乡镇政府则更多是一种“政治压力型体制”，政治要求和因素成为西藏乡镇政府工作的重中之重，其原因昭然若揭：达赖集团以及西藏极少数分裂分子一再制造事端，无论在国际还是国内层面上对国家的统一和安全产生了极端的影响，直接影响到西藏地区的安全、稳定与发展。安全与稳定是发展的前提，没有安全与稳定何谈西藏的发展？政治要求必然成为各级政府的首要任务。基于“政治压力型体制”的要求，乡镇政府在行政体制上也往往形成“行政-权威型体制”，行政管理工作延续着传统的权威型方式，通过行政权威的强有力约束推动乡镇社会经济的发展。

  最后则是族群性因素。西藏主要以藏民为主，约占130多万人口中的95%，还有其他民族如汉族、珞巴族、维吾尔族等。中国各民族之间长期以来相互交往融合，从而铸造了中华民族大家庭。但是族群在文化象征、宗教信仰、社会结构等方面仍然存在差异，族群之间的差异是历史和文化造就的。基于族群象征的差异性是自然的，但是，西藏族群关系却呈现为复杂化的格局。

  一则历史事件的遗留因素，西藏解放和民主改革触动了一部分旧势力的反动，如达赖集团一再贬低和扭曲中国的民族政策，在海外生事。二则西藏所处的历史地理位置，众所周知的“麦克马洪线”导致了中国西藏问题的国际化，对中国的西南部边疆的安全与稳定造成了重要的影响。三则宗教因素的作用，西藏历史上实行政教合一制度，西藏民主改革则开启了宗教世俗化的进程，然而宗教在西藏根深蒂固的地位始终影响着政治发展。

  制度、政策与关系

  制度理性化是现代国家和社会的必然要求，具体表现为结构合理化和功能分化。西藏地区乡镇政府在制度建设、政策创新以及处理与社会的关系方面都能够有所为有所不为。

  西藏地区乡镇政府机构设置与内地似乎并无二致，乡镇党委、政府和人大三大块，不同机构承担着不同的职能。但是，由于西藏独特的政治经济条件，乡镇机构设置又具有其独特性。如基于安全与稳定的考量，“维稳”工作始终是西藏各级政府的首要工作，“反对分裂、维护稳定、促进发展”成为乡镇党委的工作重心，一般都是由乡镇党委书记亲手抓，并成立专门的工作组，由乡镇主要领导组成，村级单位的一项重要使命就是辅助乡镇政府的维稳工作。

  长期以来，人才问题一直困扰着西藏地区的乡镇政府建设，援藏干部的到来无疑是雪中送炭，援藏干部丰富的行政经验和改革经历对于推动西藏的现代化建设发挥了重要的作用。此外，一大批具有高学历的人才从内地源源不断地注入西藏，日喀则市帮佳孔社区主任就颇为自豪地告诉笔者，有一名毕业于清华大学的硕士在他们这里勤奋地工作。藏族干部、援藏汉族干部和在藏汉族干部形成了多层次的干部群体，干部队伍的年轻化、高学历和专业化是乡镇政府工作的人才保障。当然，如何有效地整合不同的干部力量也是乡镇政府工作所要面临的重要课题。

  西藏乡镇政府在政策制定方面也有其独特的经验。为了培养藏族党员和干部，西藏乡镇政府普遍建立了“双培双带”制度，其核心内容就是把农牧民致富带头人中的优秀分子培养成党员或村干部、把党员和村干部培养成致富带头人，坚持党员和村干部带头致富、带领群众共同致富。通过致富能手和党员干部的结合，既推动了乡镇经济的发展，又有助于党的队伍建设，党的模范作用和影响悄无声息地影响到普通农牧民。

  在经济方面，西藏地区的乡镇政府也进行了多种多样的尝试。江孜县江孜镇党委书记班久来自于农民家庭，就读于日喀则农学院，对农牧工作非常熟悉，他在基层工作的十几年中进行了大胆的探索，推行了“农区畜牧业政策”、“村民合作社”、“农畜产品专卖点”等政策措施，有力地推动了农村经济的发展，赢得了广大农牧民的赞誉。值得称道的是，这些政策的制定一方面是建立在乡镇领导干部调研的基础上，另一方面则是充分发挥农牧民的积极性，乡镇政府往往征求和采纳农牧民的建议，从而在一定程度上保证了政策的科学化和民主化。

  乡镇政府直接服务于农牧区，村级单位构成了乡镇政府工作的主要对象。西藏村级单位近些年来普遍实行了村民自治。西藏拉萨市堆龙德庆县东嘎镇南嘎村在2005年举行了村委会主任直选，1280名选民参加了选举，村民投票选举出一位德高望重的村委会主任。在该过程中，乡镇政府在选举组织、设备、人员和投票过程中扮演了“守夜人”的角色，保证了选举有条不紊地进行。

  为农牧民提供公共服务是西藏地区乡镇政府的基本职能。西藏具有独特的社会经济条件，公共服务的内容也具有其特殊性。如惠及千家万户的“安居工程”在很大程度上解决了西藏大部分农牧民的居住问题，如何推动安居工程则是乡镇政府的又一工作主题。根据堆龙德庆县羊达乡的一份资料显示，该乡3年内完成了750户安居工程建设任务，其中贫困户55户，放牧民定居户8户。3年的安居工程总投入资金9296.44万元。

  治理与创新

  以治理的视角审视西藏地区的乡镇基层政府建设，显然，改革开放已经为乡镇基层治理奠定了坚实的基础，乡镇政府所具有的激励机制和约束机制虽然在一定程度上有助于边疆地区的安全与稳定，但是若要保证西藏地区的长远发展还需要改变治理方式和创新机制。

  政治要求是历史地形成的，是国家统一、边疆安全的内在需要。政治要求从政治高度上对西藏乡镇基层政权建设予以规约，然而不能简单地去理解此种政治要求。政治要求着眼于安全与稳定，从长远看来则是基于发展的要求，特别是社会的全面发展。只有社会的全面发展才能从根本上保证边疆的安全与稳定。政治要求从质的方面规定行政管理工作，然而，政治与行政并不相同，前者是国家意志的表达，后者则是国家意志的实现，有其自身的规律可循，因此政治与行政的适度分离则是西藏乡镇基层政权治理方式转变的首要前提。

  西藏乡镇政府的治理还需从政府主导型向社会主导型转变。行政权威型治理方式仍然是一种传统的治理方式，即自上而下的、以领导意志为核心的治理方式。在此种治理方式中，社会力量的参与是有一定限度的，领导的工作态度和方式直接决定了治理的效果。政府主导型治理方式在现代化初期特别是中国特殊的国情中具有其合理性，但是随着社会结构的变迁，政府必须重视社会自身的治理，社会治理越来越多地承担政府的某些公共功能，从而实现政府主导型治理方式向社会主导型治理方式的转变。乡镇政府在治理模式的转变过程中向服务型政府挺进。

  西藏地区乡镇政府在改革开放过程中尝试了不同的政策创新，乡镇政府的政策创新有其特色，即体现为政策性创新模式。一般而言，政策性创新是基于某些领导的主观意识，乡镇主要干部往往根据自己的判断进行试验性的政策，缺乏系统的考虑，往往成本很高，而且具有不稳定性。政策性创新也是基于专业要求，西藏地区乡镇政府的政策创新大部分都是专业性非常强的，其适用范围非常狭窄。此外，政策性创新缺乏配套政策，政策性创新或者因缺乏配套政策而夭折，或者与其他政策相冲突从而导致其他问题。因此，必须实现政策性创新向制度性创新转变，即建立创新性机制，群策群力，以合理、科学和民主的方式进行创新，从而取得最大的创新成果。

  当然，西藏地区乡镇政府治理方式的转变和制度创新能力建设还需要很多基础性工作，如建立合理的社会结构，推动市场化建设，提高城镇化程度，继续宗教世俗化的进程，等等。

      （作者单位：中央民族大学管理学院）